这些日子，地摊成为全民热议的话题。一方面，地摊为城市带来活力，满足大家对便捷性和低成本日常生活用品的需要；另一方面，也为城市治理、市容市貌带来了新的问题和考验。便民市场作为地摊的重要形式之一，如何确立其建设标准？怎么样来规范其经营形式？如何提升其实施治理？2019中国城市规划年会的这篇论文，将为大家提供一个思考的方向。
多年来，由于历史原因，保定市主城区便民市场占路经营、管理混乱，严重影响了城市形象和交通运转，成为了人民群众关心的热点难点问题；同时也影响了城市的宜居水平、文明形象、招商环境乃至经济的发展。市委市政府格外的重视，并出台了有关政策以规范主城区的便民市场建设、运营和管理。笔者在经过详实的调研基础上，分析保定市主城区便民市场存在的主体问题及问题形成的深层原因，并选取苏州、株洲、厦门进行实地调研，得出对保定市主城区便民市场建设的经验借鉴。通过构建“3+N”的便民市场体系以及“撤、留、改、替、增”五条规划策略，以期破解保定市主城区占路经营的问题。文章最后，提出便民市场的建设标准及可采取的经营形式，同时对便民市场实施管理、政策制定提出对应的引导。
“神农日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，此立市始。” 从司马光在《资治通鉴》中的描述可见，原始市场在神农氏的时代就开始出现。
一直以来，便民市场是社区居民生活的重要组成部分，随着市场经济体制的不断深入发展，投资渠道的多样化，便民市场所有权经历了公有制到私有制再到公有制的变迁。在传统社区配套公共服务设施规划中，便民市场是与文化、体育、医疗等配套设施统一设置的以公益性为主的设施，是公共服务配套设施体系的组成部分。
改革开放之前，我国处于计划经济时代，便民市场的经营归国家所有。改革开放实行市场经济之后，便民市场开始在国内自由而且快速地发展，由于存在市场之间的竞争和垄断现象，2000 年以后，国内各大一线城市的地方政府陆续将便民市场定性为公益性公共服务基础设施，并相继编制了许多相关规范、纲要与管理办法。
在大多数人印象里，农贸市场、菜市场、超市生鲜区等这一些地方都是大叔大妈们经常“扫货”、“囤货”的地方，很少能常见到年轻人的身影。一方面由于工作的原因，年轻人少有时间去买菜，另一方面，这一些地方购物环境普遍较差，难以吸引年轻人前往。伴随人们的生活水平和文明程度的提高,人们对便民市场的要求慢慢的升高,尤其是在农产品的安全、购物的环境等方面，可是便民市场却始终没脱离“脏、乱、差”的现象。
本文结合参与项目，以破解城市马路市场问题为导向，以构建和谐人居环境为目标，以期对类似城市解决马路市场问题有所帮助。
2018年2月12日，河北省委、省政府在石家庄召开全省“双创双服”活动动员部署大会。“双创双服”是河北省开展的以创新创业、服务发展、服务民生为主要内容的活动，旨在将党的十九大提出的抓重点、补短板、强弱项的要求落实到具体工作中，推动改革发展、维护社会和谐稳定、增进人民福祉。
在保定市2019年政府工作报告中指出“规范城市管理。以创建全国文明城市为抓手，推进智慧城市建设，加强城市精细化管理。聚焦精扫细保、精整细治、精管细护、精疏细导，推进市容市貌“治脏”，马路市场“治乱”，市政设施“治差”，交通秩序“治堵”，努力管出秩序，管出形象、管出群众满意度。”
编制便民市场建设规划、指导便民市场实施、破解城市马路市场难题是响应“双创双服”聚焦民生、关注焦点、多办“民生微实事”、落实市委市政府相关决议的重要举措。
首先通过摸底调查、数据爬取、部门访谈等基础资料的整理，结合已批控规的方案和实施两方面的评估，找出便民市场建设中存在的问题。其次针对问题，进行典型城市的实地调研，找到保定市主城区便民市场的发展趋势和布局方式。最后在广泛征求社会各界意见的基础上，明确主城区便民市场的总体布局，绘制规划局部图，提出建设引导要求，并从市场建设和实施管理等方面提出建议。
本文指经营者未经许可占用城市道路、广场等公共场所进行盈利性买卖商品或服务的行为。
本文指以销售各类农副产品为主的市场类经营场所，本文所称便民市场最重要的包含农贸市场、菜市场、生鲜超市等。
2011年6月，中华人民共和国商务部制定的《标准化菜市场设置与管理规范》中规定“菜市场的面积根据规划区域的居住人口、服务半径、消费需求等因素确定。新建菜市场建筑面积一般不应小于600平方米”。并规定了菜市场选址、场内环境、建筑装修、设施设备、场内布局、商品卫生质量、现场食品加工、品牌食品经营、市场管理、诚信经营等应达到的要求。
2018年12月，住房和城乡建设部及国家市场监督管理总局制定的《城市居住区规划设计标准》中规定“菜市场或生鲜超市为10分钟生活圈应设置的公共服务设施、便利店为居住街坊应设置的公共服务设施”。同时还规定，菜市场或生鲜超市建筑面积750-1500或2000-2500平方米，服务半径不宜大于500米，应设置机动车、非机动车停车场。便利店建筑面积50-100平方米，1000-3000人设置1处。
2010年河北省商务厅、住房和城乡建设厅制定了《关于大力推进城市菜市场建设的指导意见》，《意见》规定“菜市场是城市公益性的公共配备服务设施，是事关民生的大事。”要坚持“政府引导、市场运作”；“覆盖社区、便民利民”；“主辅结合，循序渐进”；“因地制宜、分类指导”。
标准化菜市场：每万人1000-1500m2建筑面积、服务半径800-1200m；改造菜市场的面积不应小于400m2；新建不小于600m2。必须设置停车场地，占商业用房面积15%以上。
为更好的服务百姓生活，增强公共服务设施的均等化，保定市委市政府出台了相关的规范、办法等，以指导便民市场的规划、建设和实施。
调研采取人工地毯式普查、有关部门座谈收集资料及网上数据爬取进行基础数据校对的方式，力求现状摸底数据的准确性。调研对象以农贸市场、菜市场、生鲜超市为主。调研发现保定市主城区共有市级批发商业市场6处，大多分布在于主城区南部，三丰路及南二环两侧；片区级便民市场中封闭、半封闭类型市场24处，建筑形式多为大棚、经营形式多为多摊位经营；片区级便民市场中马路市场56处，主要占城市次干路和支路；片区级便民市场中成规模生活超市59处，如惠友、保百等；作为便民市场补充的社区级便利店多处，如杰出便利店、好食安等。
马路市场占便民市场比重大且严重影响城市交通运转、影响城市市容市貌且存在社会安全风险隐患。调研发现保定市主城区马路市场占片区级便民市场的40%，总长度约为26公里，占现状城市道路的6%，对城市交通尤其是早晚高峰时段造成严重影响；马路市场占用城市滨水景观（北河沿）、城市重要景观节点（军校广场）等城市公共空间，影响城市市容市貌的提升；马路市场的购买者与驾车人存在对道路资源的竞争、马路市场的经营者与正规封闭市场的经营者存在对客户的竞争且对正规封闭市场的经营者权益是一种侵害，种种现象都存在严重的社会安全隐患。
居住小区规划配建的便民市场由于种种原因得不到有效地利用，主要体现在挪作他用和闲置。调研发现2008年以来保定市主城区规划配建的便民市场中有12处被挪作他用，其中有7处被开发商为谋求更大利益进行了商铺的出租，其他还有改做健身俱乐部、幼儿园、饭店等用途；由于产权移交问题造成闲置的有5处，如府河安置C区、公园时代等小区配建的便民市场。
现状部分封闭、半封闭市场违法建设，占用城市道路、绿地、社会公共停车场用地等公共空间。调研发现24个封闭、半封闭市场中与现行控规在用地性质方面相符合的有12处，即占用规划居住用地、商业用地；部分符合的有3处，即占用部分规划道路或绿地；不符合规划的9处，即完全占用城市道路或绿地。
现状便民市场相关配套设施陈旧、不完善，商品质量得不到有效保障且购物体验差。大多数表现在缺少排水、通风等设施，存在消防隐患；便民市场中售卖的部分商品缺少食品安全检测，存在食品安全风险隐患；部分便民市场海鲜售卖区污水横流、熟食售卖区存在异闻，整体而言购物体验较差。
由于便民市场管理单位的多重性，反而使得市场的管理不足。调研发现保定市主城区的便民市场管理主体有四种：其中大部分正规便民市场、马路市场属于市场建设管理办公室管辖；路边摊点摊群属于城市管理综合行政执法局管辖；村里建设的便民市场属于村集体管辖；还有部分个人建设的便民市场。由于管理单位的多重性，造成管理责任的相互推诿，反而使得市场管理不足，从而造成市场外溢、马路拥堵等问题。
对互联网+、现代物流、电子商务等技术的应用不足。互联网+时代下，众多商店、饭店入驻美团、百度外卖等，外卖小哥在城市中随处可见。但是调研发现主城区的便民市场大部分仍然是最基础的现场买卖，缺少商品追溯系统，甚至没有商品信息标签，全靠经营者口述。
在市场规划和建设方面也存在或多或少的问题。在市场规划方面，原先编制控规时虽然满足数量和规模的刚性要求，但一部分控规单元存在服务盲区和服务重叠的问题；在市场建设方面，一些新增便民市场地块位于现状城中村或大型工厂区，建设实施受制于地区的整体拆迁改造，导致周边住宅已经开发，但便民市场建设无法同步。
与此同时，调研发现：2013年以后规划的便民市场在用房、用地方面基本能得够到保证，这为便民市场的建设使用提供了条件；便民市场的建设形式在一直在升级，由90年代的半开敞大棚发展到2018的住宅底商配建，购物体验得到较大提升、菜品质量更有保障；市政府主推的“邻里中心”为便民市场建设提供了良好基础。
带着保定市主城区便民市场建设、使用、管理等方面有一定的问题，项目组选取三个典型城市进行了实地调研，分别是发展社区商业（邻里中心）的苏州、改善占路经营卓有成效的株洲和成功进行“农改超”的厦门。
调研发现株洲、厦门也都经历过城市占路经营的问题，他们的城市建设主管部门通过新建、改建便民市场等策略对马路市场进行了疏导，目前城市道路都很整洁。
苏州的“邻里中心”共分为三个层级，即新镇中心、邻里中心和邻里商店，共同构成了苏州的社区商业体系；株洲则构建了三级农贸市场体系，即A级区域性综合大市场、B级市内二级批发商业市场、C级基层市场；厦门则是通过商业网点规划对便民市场体系来控制，商业网点规划了四个层级，即市级、区级、社区级和基层社区级。
苏州成立了苏州工业园区邻里中心发展有限公司，对苏州的所有邻里中心进行统一的管理；株洲通过政府和企业合作对农贸市场来管理，如多米新街市等；厦门为了配合农改超专门成立了国企背景的夏商集团，专门负责农改超行动。
苏州邻里中心强调“有序”、“规范”和“配套”，把社区服务和商业服务功能集于一身，带来城市现代化的变革；株洲针对农贸市场制定《市场精细化管理细则》，由管理处负责每日的考核，《细则规定》计分办法、考核细则、奖励基金设置及兑现等；厦门则通过夏商集团实现配送统一、品牌统一、价格统一、服务模式统一的商业经营业态，提高了企业效率和组织化程度。
除以上值得学习的经验之外，还有应用“互联网+”技术，打造智慧便民市场；利用闲置建筑、低效利用土地，进行便民市场的改造，增加市场布局；保留部分具有地方情怀、体现乡愁的马路市场等。
本次规划期限与《保定市城市总体设计（2011-2020）》相衔接，为2018-2020年。2020年之后应根据保定市国土空间规划重新编制本规划。《总规》中保定市主城区规划集中建设区210平方公里，规划总人口205万人。
规划对象以便民市场（农贸市场、菜市场、生鲜超市）为重点，依照国家相关规范要求，参照运营较好城市，进行规划布局。从体系上对市级批发商业市场、社区蔬果便利店、网上超市等提出指导性建设建议。
规划以解决占道经营、提供便捷服务、提升城市形象为基本出发点，按照城市居民不同生活小习惯和消费行为特征，结合市场的发展需求，构建“3+N”的便民市场体系。
“3”是指以市级批发商业市场、片区级便民市场、社区级蔬果便利店为核心的三个服务层级；“N”是指以蔬果超市、鲜果速送等为主的补充型网上便民超市，是适应特定要求、电子商务发展需求等，对便民市场体系的进一步支撑和完善。
规划强调：便民市场是以农贸市场为主体，生鲜超市为补充，是全市便民市场体系的核心。还应最大限度地考虑，随信息时代的到来，“互联网+”技术对人们日常买卖菜这种行为模式的变革。
规划对现有市级批发商业市场进行整合、规范管理。规划对南郊果品批发商业市场、保定天惠果品批发商业市场进行整合，并结合总规修编在保定市东南部重新选址，以解决目前这两个市场的用地紧张及引发的交通拥堵问题；对保府市场、农大科技市场、工农路蔬菜果品批发市场、保定联农果品批发市场做改造升级，增加排水、通风等基础设施，并对进出市场的车辆进行规范化管理。
考虑到目前市级批发商业市场集中设置在市区南部，为缓解市区北部及北部区县的需求，建议在总规修编中，选取交通便利处，同时又不会对交通产生较强干扰的区域，增设不小于10公顷的市级批发市场。
规划对片区级便民市场按照“服务人口”和“服务半径”双重标准做刚性配置，强化公共服务设施的均等化。需刚性配置的片区级便民市场为本次规划的重点，也是破解占路经营的关键。
总体思路为按照均衡分布规划布局思路，围绕“现状便民市场如何处置，新增便民市场如何布局”，按照“是不是满足规划、是不是满足布局、是不是满足建设标准”三个方面，对现状便民市场做综合评估，形成“撤销、保留、改造”三种类型。同时，为保障市场便民性及从业人员就业、信访等问题，在现有市场服务范围内设置新市场替代马路市场、不合符布局要求的市场；在现状服务空白区和新建地区，结合控规，明确新增便民市场空间位置。最终形成“撤、留、改、替、增”空间布局策略，实现全市便民市场空间布局优化。
对封闭半封闭市场、商场、生活超市前马路市场（溢出类）；一些范围内重复建设的便民市场（重复设置类）；控规批复后，仍违反控规进行建设的封闭半封闭市场（违法建设类）予以撤销。
位于商业用地、居住用地、公共服务设施用地、地下空间；符合布局要求：不重复布局，服务半径500-800米；符合建设规定要求：现状规模不低于400平方米，配套设施、环境卫生等较好。
对符合规划用地和布局要求但不符合建设标准的便民市场予以改造提升。改造方案可按照“邻里中心”的模式做改造，提升方案可参照《保定市便民市场设置与管理规范》改善基础设施、明确商品管理、规范市场管理、禁止摊外经营、明确管理主体、制定精细化管理细则等。
可结合已建闲置便民市场、规划配建便民市场、低效利用土地、城中村更新、绿地地下空间、结合停车设施等做综合选址，代替原有服务范围内的马路市场、不符合建设规定要求市场。为被代替市场寻找出路，引导其退路进厅。
根据“服务人口”和“服务半径”的双重规定要求，参照控规，在现状尚未覆盖的居住区增加片区级便民市场。以集约节约、共建共享为出发点，按照“三个结合”即结合居住区、商业中心、邻里中心做综合选址布局。
规划针对每一策略下所对应的便民市场，列出详细的市场清单，并规定完成的时间，以指导便民市场的有效实施。
对社区级蔬果便利店出台有关政策进行引导和保障。社区蔬果便利店的设置，属于市场行为，作为便民市场体系的基层环节，应制定有关政策予以保障。如规定每个社区需设置便利店不少于1个，建筑面积50-200平方米，每3000人设置1处；放宽营业范围（如非处方药）、允许部分现场制售等。
结合国家《标准化菜市场设置与管理规范》、《农贸市场建设标准》和保定市发展实际的需求，确定片区级便民市场应包括一厅（交易大厅）、一室（检测室）、一卫（公共卫生间）、一房（信息管理和设备用房）、宜包括一场（公共停车场）、一区（小餐饮集中便民服务区）的“六个一”功能，单个片区级便民市场建筑面积不小于600m2，宜控制在1500m2左右。
即经营者退路进厅后，依然作为“小老板”进行商品的售卖。如株洲杉木塘农贸市场、苏州邻里中心。这种形式的优点是：菜品新鲜、购物环境好、经营摊主积极性高、可挑选蔬菜水果、农产品质量有保障、有助于解决马路市场问题；缺点是：对便民市场的管理要求较高。
即通过统一的经营主体对便民市场进行统一运营和管理。如厦门民兴超市，保定新发地便民市场。这种形式的优点是：统一经营、统一管理、统一配送、规范化经营；缺点：马路市场摊主可能不愿意进超市，与其产生竞争。
即农贸市场和生活超市同时存在，同时经营。如武汉和义乌的农贸市场。这种形式的优点是：居民有更多选择性、有利于摊主稳定、为农改超奠定基础；缺点是：部分设施重复建设且存在竞争。
便民市场的经营形式应充分征询周边居民、市场摊主等的意见，避免政府“一刀切”的采用单一形式进行经营。
针对“撤、留、改、替、增”五条规划策略，政府及有关部门应分别提出对应的配套政策予以支持，确保便民市场建设规划的有效实施。如出台《保定市便民市场设置与管理规范》、在核算土地出让金时，对市场部分进行核减，开发商代建后移交给政府相关主管部门等。
进行市场管理的体制机制改革，明确便民市场的管理主体，制定便民市场的精细化管理细则，优先保证便民市场的蔬菜、肉类、水产品等售卖的基本功能等。同时强调需要执法人员文明执法、人性化执法。
“小市场、大民生”，便民市场作为方便群众、服务百姓的重要载体，是政府为民办实事的重要组成部分。各级部门应切实把便民市场建设工作抓好抓实，不断的提高城市品位，改善人居环境，最终实现城市市容市貌的有效提升。
[1]王媛.昆明市西山区流动摊版占道经营管理研究.[D].云南.五南大学.2013
[2]河北省召开“双创双服”活动动员部署大会.新华网.2018-08-11
[3]邹兵.增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J]．上海：城市规划学刊，2015
[4]张政.城市占路经营及其治理研究—以泰安市为例. [D].山东.山东大学.2015